Son dönemde medyada yer alan haber ve yorumlarda, kamu özel iÅŸbirliÄŸi (KÖÄ°) projelerinin Hazine’yi büyük bir garanti yükü altında bırakırken, yurttaşın da vergiler yoluyla, geçmediÄŸi köprü ve tedavi olmadığı hastane için para ödemeye baÅŸladığı yer almaktadır.
Bugünkü yazımızı KÖÄ° projelerinin finansman modellerine, kısa da olsa, daha yakından bakmaya ayırdık.
KÖÄ° TANIMI VE DÜNYADAKÄ° UYGULAMALARI
Literatürde en sık kullanılan tanımı,"bir sözleÅŸmeye dayalı olarak, yatırım ve hizmetlerin, projeye yönelik maliyet, risk ve getirilerinin, kamu ve özel sektör arasında paylaşılması yoluyla gerçekleÅŸtirilmesi" ÅŸeklindedir. Bir baÅŸka tanımlamaya göre KÖÄ°, kamu hizmeti olarak öngörülen ve devletten baÅŸka kimsenin yapamayacağı düÅŸünülen, devletin bütünüyle çekilmek istemediÄŸi ve devletin katılımı olmaksızın özel sektörün tek başına üstlenmekten çekindiÄŸi hizmetlere özel sektörün katılımını saÄŸlamak ve böylece devletlerin temel çıkmazı haline gelen finansman sorununu çözmek amacıyla geliÅŸtirilen bir modeldir. Model çeÅŸitli yönleriyle, “özelleÅŸtirme, kamu imtiyaz özleÅŸmesi ve Ortak giriÅŸim/müÅŸterek teÅŸebbüs ortaklığı/joint-venture, yap-iÅŸlet-devret” uygulamalarından farklıdır.
Söz konusu uygulamanın Ä°ngilizce karşılığı “Public Private Partnerships” olup, kısaca PPP olarak anılmaktadır. Dünya Bankası ve AB verilerine göre, geliÅŸmekte olan ülkeler ve Avrupa’da bu modelin temsil ettiÄŸi sözleÅŸme tutarları sırasıyla, 174 milyar Amerikan Doları ($) ve 290 milyar Euro.’dur.
1990-2017 arasında, geliÅŸmekte olan ülkelerde toplam 5.800 adet KÖÄ° projesi gerçekleÅŸtirilmiÅŸ, bu projelerin toplam yatırım tutarı da 1.430 milyar $ olmuÅŸtur. AÅŸağıdaki grafik söz konusu olgunun yanında, KÖÄ° projelerinin anılan tür ülkelerde 2012’den bu yana tutar ve sayı olarak “hızla azaldığına” da iÅŸaret etmektedir.
Avrupa’ya baktığımızda da, 2016 yılı içinde finansal kapanışa ulaÅŸan projelerin toplam deÄŸeri 12 milyar Euro’ya ulaÅŸtığını görmekteyiz. Avrupa’daki KÖÄ° projelerinin sayı ve tutarlarının yıllara göre dağılımını da aÅŸağıdaki grafikte izleyebiliriz. Projeler 2016 yılında göreceli olarak artsa bile, “genel eÄŸilimin azalma” yönünde olduÄŸu anlaşılmaktadır. Kaldı ki, söz konusu rakamlar Türkiye’yi de içermekte olup, ülkemizdeki KÖÄ° artışının bu grafikteki etkisini de göz önünde tutmalıyız.
Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, Kamu-Özel Ä°ÅŸbirliÄŸi Raporu 2017
BaÅŸlangıçta, ülkelerin altyapı yatırımlarının gerçekleÅŸtirilmesi için gereksinim duyulan finansmanı saÄŸlamak üzere baÅŸvurulan bir yol olarak ortaya çıkmıştır. 1990’lı yıllarda Yap-Ä°ÅŸlet-Devret (YÄ°D) projeleriyle baÅŸlayan ve günümüzde KÖÄ° adını alan süreç, ilk olarak Ä°ngiltere’de, yol inÅŸaatı için baÅŸladı. Günümüz Avrupa’sında bu modelin yüzde 80’i “ulaÅŸtırma”, geliÅŸmekte olan ülkelerde ise “elektrik enerjisi” dalındadır.
KÖÄ° sürecinde zaman içinde yaÅŸanan geliÅŸim içinde, “özel sektör taşın altına elini koyarken, kamudan da çeÅŸitli garantiler istenmesine” doÄŸru dönüÅŸüm yaÅŸandı. Alım ve fiyat garantisiyle baÅŸlayan talepler, borç üstlenim garantilerine kadar geniÅŸledi. Bu projelere maliye politikası teorisinde “koÅŸullu yükümlülük”* adı verildi.
TÜRKÄ°YE’DEKÄ° KÖÄ° UYGULAMALARI
Ülkemizde, Yap-Ä°ÅŸlet-Devret, Yap-Ä°ÅŸlet, Yap-Kirala-Devret ve Ä°ÅŸletme Hakkı Devre modellerini kapsamına alan KÖÄ° uygulamalarına baktığımızda 1986-2017 yılları arasında toplam 225 KÖÄ° projesinin uygulama sözleÅŸmesinin imzalandığını görmekteyiz. Bu projelerden 191’i iÅŸletme halinde olup, 34’ünün finansal kapanışı yapılmış, ya da yapımı sürmektedir. Uygulamanın yıllara göre seyrini aÅŸağıdaki grafikte izleyebiliriz.
Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, Kamu-Özel Ä°ÅŸbirliÄŸi Raporu 2017
Halihazırda, toplam yatırım tutarı 40.5 milyar $ olan yapımı süren 34 KÖÄ° projenin, yatırım tutarı büyüklüÄŸü yönünden ilk 10’u aÅŸağıda gösterilmiÅŸtir:
Kaynak: Kalkınma Bakanlığı
YASAL ALT YAPI
Bu alandaki temel yasa 3996 sayılı Yap-Ä°ÅŸlet-Devret (YÄ°D) Kanunundur. Anılan Kanun’da 2008 ve 2013 yıllarında yapılan deÄŸiÅŸikliklerle, YÄ°D’in uygulama alanı geniÅŸletildi. Buna ek olarak Hazine garantilerini düzenleyen 4749 sayılı Kamu Borç Yönetimi Kanunu’nda da önemli deÄŸiÅŸiklikler yapıldı. 2013 yılında, söz konusu Kanun’un 8. maddesinde yapılan deÄŸiÅŸikliklerle, Hazinenin verdiÄŸi garantilerin kapsamı geniÅŸletildi. Söz konusu deÄŸiÅŸiklikle, “koÅŸullu yükümlülüklerden” doÄŸacak borç ve alacaklar, Hazine hesaplarına deÄŸil, ihaleyi yapan kuruluÅŸun defterine yazılabilir hale getirilmiÅŸ oldu.
Ülkemizdeki KÖÄ° baÄŸlamında yapılan en önemli deÄŸiÅŸiklik 2013 yılında yapıldı. KÖÄ° projeleri için özel sektörün aldığı dış borçları, koÅŸullar oluÅŸunca, gerektiÄŸinde Hazine’nin üstlenebilmesi için 4749 sayılı Kanunun 8. Maddesine bir ek yapıldı. Yapılan bu deÄŸiÅŸiklikle Hazine’nin, 1980 sonrasında ilk defa, özel sektörün dış borcunu, dolaylı da olsa, üstlenmesinin yolu açılmış oldu.
Bütün bu deÄŸiÅŸikliklerin ana amaçlarından baÅŸta geleni, projeler için alınan borçların kamu hesaplarında gösterilmemesidir. Normal olarak kamunun yapacağı büyük projeler için alınacak borçlar, devletin bir kurumunun yükümlülüklerini büyütecektir. KÖÄ° uygulaması ile bu rakamlar özel sektörün bilânço kayıtlarına aktarılmış olmaktadır. Oysa, özellikle 2008 Küresel krizinden sonra dünyada, artık sektörel ayırımlar deÄŸil, ülkelerin toplam borçları dikkate alınmakta; sektör ayırımlarından çok toplam borç yükü, risk hesaplarına dâhil edilmektedir.
SONUÇ YERÄ°NE
Son beÅŸ yılda, Ä°sveç gibi birçok ülke, bütçeye getirdiÄŸi yük nedeniyle KÖÄ° projelerinden vazgeçtiÄŸi ve globalde azalmasına karşın, tersine ülkemizde giderek artması ve bu yolla;
-Bütçe yükü oluÅŸması (vazgeçilen gelir),
-Verilen garantiler nedeniyle, hizmet almayanların vergilerinden ödeme yapılmak zorunda kalınması,
-Döviz cinsinden garantilerin yarattığı kur farkı yükü,
gibi, gerçekten bir “garabet” söz konusudur.
Böylesi bir uygulamaya bu kadar yüklenmenin, çok büyük tutarlı ve “toplumsal yararı ve ekonomik etkisi tartışmalı” bu projelere hep birlikte baÅŸlanmasının ardındaki düÅŸünce yapısını bulmakta gerçekten zorlanmaktayız.
Devlet, milyarlarca TL uzun vadeli gelirden vaz geçip, bütün projeleri aynı anda baÅŸlatmasa; üstüne bir de milyarlarca TL harcama yapmasa; yatırımları, çok uzun olmayan bir ÅŸekilde zamana yaymış olsa idi, acaba nasıl bir sonuç olurdu? Kesinlikle, “daha olumlu ve yararlı” bir sonuç elde edilirdi. Bir diÄŸer araÅŸtırılması gereken bir soru: Bütün yatırımları aynı anda yapmak, büyümeye, daha önemlisi, kalkınmaya ne kadar katkı saÄŸlamaktadır?
Bu sistemde deÄŸiÅŸim yapılabilir mi? Evet, ama ön koÅŸulu var: Uzun bir geçmiÅŸi olan “kamu eliyle zengin yaratma” sisteminin, akılcı bir modele evrilmesi gerekir. Burada da hukuk, denetim, kuvvetler ayrılığı, demokrasi ile, siyaset yapma modelinin kökten deÄŸiÅŸmesinin öncelenmesi devreye girmektedir.
Özün özü: Örtük ve kamu çıkarına aykırı iÅŸleri, ancak ÅŸeffaflık ve hesap vericilik engelleyebilir..