Herkese yetecek kadar aşının tedarik edilemeyeceÄŸinin konuÅŸulduÄŸu bu günlerde 2021 bütçe taslağında müteahhitlere “hizmet karşılığı olmadan” yapılacak “garantili ödemeler” için yer alan toplam 31 milyar TL tutarındaki ödenekler, halkın vicdanını acıtmaktadır
Hazine ve Maliye Bakanı 2021 yılı Merkezi Yönetim Bütçesi (MYB)’ni 17 Ekim Cumartesi günü TBMM’ye sundu. Böylece, iki ay sürecek olan bütçe maratonu baÅŸlamış oldu.
DiÄŸer yandan 16.10.2020 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan kanun deÄŸiÅŸikliÄŸi ile kamu idarelerinde “program bütçe sistemine” geçilmiÅŸ ve 2021 yılı MYB de program bütçe yapısına göre hazırlanmıştır.
Keza 2020 yılı sonunda 138,9 milyar TL olarak hedeflenen “bütçe açığı” yılın ilk 9 ayının sonunda 140,6 milyar TL’na ulaÅŸtı. Geçen yılın ilk 9 ayında verilen 85,8 milyar TL’lık açık da böylece yüzde 64 oranında artmış oldu. Bu dönemde “faiz dışı açık” ise yüzde 656,6 oranında arttı. Ödenen faiz tutarı ise 108 milyar TL’yi buldu. Yani hem faiz harcamalarında, hem de faiz dışında kalan devlet harcamalarında ciddi bir artış söz konusu.
Yazımızın devamında, yukarıda baÅŸlıkları verilen geliÅŸmelerin irdelenmesini yapmaya çalışacağız.
1. DOKUZ AYLIK MYB GERÇEKLEÅžMESÄ°NDE BÜYÜK SAPMA
MYB açığındaki “artışın Covid-19 salgınının etkilerinden kaynaklandığı algısı” yaygın olsa da, bütçe giderleri içindeki büyük payın “faiz ödemelerinin” alması olgusu, söz konusu “açığın büyümesine” yol açan ana etkenin “faiz harcamaları” olduÄŸuna iÅŸaret etmektedir.
Hazine ve Maliye Bakanı Berat Albayrak’ın görev yaptığı 26 aylık dönemin 19 ayında MYB “açık” verirken, sadece 7’sinde “fazla” verdiÄŸi; 26 aylık dönemin toplam bütçe açığı ise 338 milyar TL’ye ulaÅŸtığı görüldü.
Faiz Ödemelerinde Artış
Eylül Ayı verilerinin açıklanmasıyla birlikte, içinde bulunduÄŸumuz yılın ilk 9 ayındaki MYB “açığı” da ortaya çıkmış oldu. Yılın başında 12 ay boyunca toplam 138,9 milyar TL bütçe açığı vermeyi planlayan Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın, yılın ilk 9 ayında yılsonu hedefini aÅŸarak 140,6 milyar lira açık verdiÄŸi görüldü.
Gelir-gider dengesindeki bozulmanın, Mart Ayından itibaren etkili olan salgın nedeniyle daha da kötüleÅŸmesi, ilâve finansman ihtiyacını daha da yukarıya çekti. 2020’nin tamamı için öngörülen yukarıdaki yıllık MYB açığı ilk 7 ayda aşılmıştı.
2020 Ocak-Eylül döneminde merkezi bütçeden toplam 870 milyar TL harcama yapılırken, bu tutarın 107,8 milyar TL’sını “faiz ödemeleri” oluÅŸturdu. Geçen yılın aynı döneminde faiz ödemelerinin tutarı 81,5 milyar TL idi. Bir diÄŸer anlatımla, 2017, 2018 ve 2019 yıllarında sırasıyla yüzde 9,5-10-11 olan “faiz giderlerinin harcamalar içindeki payı”, 2020 yılında yüzde 12,4’e yükselmiÅŸtir.
Ä°ç Borç Çevirmede Tarihi Rekorlar
Bozulan bütçe disiplini ve kamunun artan finansman ihtiyacı, borçlanmayla birlikte “borç çevirme oranı (BÇO)”nı da “tarihi rekor” seviyesine taşıdı. Hazine’nin belirli bir dönemde gerçekleÅŸtirdiÄŸi iç borçlanmanın, borç geri ödemesine (borç servisi) oranını gösteren BÇO, Ocak-AÄŸustos dönemini kapsayan ilk sekiz aylık dönemde “birikimli” olarak yüzde 211’e ulaÅŸtı. Bir diÄŸer anlatımla TC Hazinesi, 2020 yılının ilk 8 aylık döneminde “geri ödeme yaptığı iç borcun 3,11 katı yeni borçlanma” yapmıştır.
Anılan birikimli sayı, BÇO’da tarihi en yüksek seviyeyi ifade etmektedir. TCMB’den Hazine’ye kâr aktarımının yapıldığı bu yılın Ocak ayında yüzde 97 civarında gerçekleÅŸen BÇO, salgın etkisiyle Nisan’da yüzde 295’e, Mayıs’ta da yüzde 380’e yükselerek, rekorlar kırmıştı.
2016 yılında, yüzde 80 civarındaki “uzun dönem ortalamalar” seviyesinde bulunan BÇO, kamu harcamalarının rekor seviyede artış kaydettiÄŸi referandum yılı 2017’de yüzde 125,5’e yükselmiÅŸ, 2018 yılında ise 98 seviyesine inmiÅŸti. Bütçe performansının kötüleÅŸtiÄŸi 2019 yılında da, TCMB’nın 40 milyar TL’nın üzerindeki kârının Hazine’ye aktarılmasına karşın, yüzde 132’yi aÅŸmıştı.
Kamunun finansman ihtiyacı artmakla birlikte, bu yılın genelinde faiz oranlarının geçen yılın altında seyretmesi, borçlanma maliyetini görece olumlu etkiledi. Ancak “Hazine’nin nakit açığındaki artış” ve buna baÄŸlı olarak “BÇO’nın yükselmesi”, genel olarak “finansmana eriÅŸimin maliyetini” de yukarı çekmektedir.
2. 2021 YILI MYB TASARISI
Bütçe hazırlık süreçlerinin tamamı, son iki yıldır olduÄŸu gibi, bu yıl da CumhurbaÅŸkanlığı’nda yapıldı. Ä°ktidarın TBMM BaÅŸkanlığı’na sunduÄŸu 1.3 trilyon TL’lık MYB kapsamında 179 milyar TL’lık “faiz ödemesi” plânlanırken, “bütçe açığı” beklentisi ise 245 milyar TL’ye ulaÅŸmaktadır.
MYB teklifinde, geçmiÅŸte de sık sık gündeme getirilen hedefler yer aldı. EÄŸitimde reform yapılacağı, ekonomide iç ve dış dengenin saÄŸlanacağı, refahın toplumun tüm kesimlerine yaygınlaÅŸtırılacağı, para ve maliye politikalarında güçlü eÅŸgüdümün saÄŸlanacağı, sürekli ve kalıcı gelir kaynakları oluÅŸturulacağı, mali disipline önem verileceÄŸi, kamu kaynaklarının verimli kullanılacağı, saÄŸlık sisteminin daha etkin hale getirileceÄŸi, tarımda üretim ve verimliliÄŸin arttırılacağı vurgulandı.
17 Ekim’de TBMM’ne sunulan ve ÅŸimdilerde Plân ve Bütçe Komisyonu’ndan Meclis BaÅŸkanlığı’na gönderilmiÅŸ ve ÅŸimdilerde Meclis Genel Kurulunda görüÅŸülmekte olan 2021 yılı MYB Tasarısı’nın ana yapısı, 2020 yılıyla karşılaÅŸtırmalı olarak aÅŸağıda gösterilmiÅŸtir.
Kaynak: TBMM Plân ve Bütçe Komisyonu
Bütçe Tasarısından Önemli Gözlemler
* Zorunlu olarak bütçe giderlerinde artış sürmektedir. 2021 MYB’ndeki artış, bir önceki yıla göre yüzde 18.6 civarındadır. Kısaca taslak bütçe ödenekleri yaklaşık beÅŸte bir arttırılmıştır.
* Faiz ödemeleri için ayrılan ödenek yüzde 29.2 artış ile 179 milyar TL.’na fırlamıştır. Bir baÅŸka yönden bakıldığında, MYB taslağına göre yapılan her 100 TL’lık harcamanın 13.2 TL’sı faiz ödemelerine ayrılmıştır.
* 2021 yılı enflâsyon hedefi yüzde 9,9 öngörülmüÅŸ olmasına karşın vergi gelirlerinde plânlanan artış ise yüzde 17.6 oranında olmuÅŸtur. Bunu anlamı, yeni vergi zamları olacağıdır.
* Vergi gelirlerinde öngörülen bu artışa raÄŸmen MYB giderlerinin sadece üçte ikisi vergilerle karşılanabilmektedir.
* 2021 yılı “MYB açığı”, bir önceki yıla göre yüzde 76,5 artışla 245 milyar TL’na yükselerek, rekor kırmaktadır.
MYB Taslağından Daha Detay Çıkarımlar
– Sunulan bütçe tasarısının en baÅŸat özelliÄŸi, “rutin harcamalar ve transfer ödenekleri” bütçesi olarak ortaya çıkmaktadır. Bu çıkarımı, “cari transferlerin” bütçe giderlerinin yüzde 40’ından fazlasını ve personel giderlerinin de yüzde 25,8’ini oluÅŸturuyor olmasından yapmaktayız. Bir diÄŸer ifadeyle MYB’nin üçte ikisi sadece bu iki kalem ödeneÄŸine ayrılmış durumdadır.
– Personel giderleri bir önceki yıla göre yüzde 30’un üzerinde artış göstermektedir. Bu olgu devletin “istihdam deposuna” dönüÅŸmüÅŸ olduÄŸuna iÅŸaret etmektedir.
– “Bütçe kanunları ile belirlenmiÅŸ asgari deÄŸeri aÅŸan ve normal ömrü bir yıl veya daha uzun olan mal ve hizmet alımları” ve “devlet mal varlığını artıran ödemeler” olarak tanımlanan “sermaye giderleri” ödeneÄŸi, ilginç bir ÅŸekilde 2020 yılında 56.6 milyar TL iken, 2021 yılında yüzde 83 artışla 103.7 milyar TL’na çıkarılmıştır.
– Bir diÄŸer ilginç olan husus da, içinde bulunduÄŸumuz “salgın” döneminde “saÄŸlık ve eÄŸitim” ödeneklerinin en büyük artış oranına sahip olması gerekirken, bunun yerine “ulaÅŸtırma yatırımları” için yüzde 82 artış öngörülmüÅŸ olmasıdır. UlaÅŸtırma yatırımları içerisinde DSÄ° ödeneklerinde yüzde 139 ve özellikle Karayolları ödeneklerindeki yüzde 84 artışın nedenini anlamakta zorlanmaktayız. Sanki, ülkenin içinde bulunduÄŸu zor koÅŸullara karşın yine “müteahhitlere ayrıcalık” var gibi durmaktadır.
– Sanayi ve Teknoloji Bakanı Mustafa Varank’ın üzerinde durduÄŸu “sanayileÅŸme hamlesi” ile ilgili olarak organize sanayi bölgelerine ve küçük sanayi sitelerine sadece 1.1 milyar TL ödenek ayrılmıştır. Bir diÄŸer anlatımla MYB’nin binde biri bile sanayiciye tahsis edilmemiÅŸtir.
– “Yatırım ve istihdamın desteklenmesi” baÅŸlığı altında; tarımsal kredi faiz desteÄŸi için 5.5 milyar lira, Hazine destekli kefalet kredisi için 5.5 milyar lira, ihracat desteÄŸi için 4.1 milyar lira ve küçük esnafın finansa eriÅŸimi için de 3.8 milyar lira öngörülmüÅŸtür. Kısaca, istihdam yaratacak, yatırım yapacak, ihracat gerçekleÅŸtirecek, mal ve hizmet üretecek bu dört kesime, faiz ödemelerinin sadece onda biri ayrılmış durumdadır.
270 Milyar TL Daha Borçlanma
Aşırı harcamalara para yetiÅŸtiremeyince borçlanmayı artıran Hükümet, önümüzdeki yıl devleti 270 milyar 847 milyon lira daha borçlandırmak için TBMM’den yetki istedi.
2021 Yılı MYB teklifiyle talep edilen “yeni borçlanma yetkisi” 270.8 milyar TL oldu. Bu yeni borçlanma yetkisinin 246.2 milyar TL bütçe açıklarının finansmanında kullanılacak olup, yetmemesi halinde 24.6 milyar TL’lık daha borç alınacak.
MYB teklifiyle 2021’de yapılacak borçlanmalar aÅŸağıdaki tabloda özetlenmiÅŸtir.
Bu baÄŸlamda belirtilmesi gereken bir husus da, ekonomik büyümeyi gayrimenkul ve alt yapı inÅŸaatlarına, bunun kaynağını da borçlanma ve özelleÅŸtirme gelirlerine baÄŸlayan Hükümetin 2002-2019 yıl arasında yaptığı faiz ödemesinin toplamının 489.5 milyar Amerikan Doları’na ulaÅŸtığı olgusudur. Söz konusu birikimli faiz ödemesinin 2020 yılsonunda 510 milyara ulaÅŸacağı hesaplanmıştır.[1]
Vergi Yükü Artıyor
Türkiye gibi “az geliÅŸmiÅŸ kapitalist” ülkelerin temel özelliklerinden birisi, “vergi yükünün” büyük bölümünün yoksul halkın, emekçilerin sırtında olması, bu durumun da MYB kanunu üzerinden yasallık kazanmasıdır. Nitekim 2019 yılında ücretlilerden kesilen gelir vergisi yaklaşık 96 milyar TL olurken, bu ücretlilerin çalıştıkları 848 bin ÅŸirketin ödediÄŸi kurumlar vergisi tutarı 78.8 milyar TL’da kalmıştı.
2020’nin ilk dokuz ayında, salgının da etkisiyle, gelir vergisi geçen yılın aynı dönemine göre yüzde 6 düÅŸerken, kurumlar vergisindeki azalma yüzde 41,8 oranında olmuÅŸtur.
Daha önce de belirttiÄŸimiz gibi, 2021 yılında bütçe açığı en az 245 milyar TL olacaktır. Bu durum, Ocak 2021’den itibaren “yüksek vergi artışları” ve yeni bir “zam yaÄŸmurunun” kaçınılmaz olduÄŸu anlamına gelmektedir. Åžöyle ki, 2021 bütçesinde “gelir vergisi” gelirlerinde yüzde 19, “özel tüketim vergisi (ÖTV)” gelirlerinde yüzde 21 artış öngörülmektedir. 2021 yılında vergi gelirleri hedefinin 2020 hedeflerine göre yaklaşık yüzde 20 artacak olması, bütçedeki vergi yükündeki artışın muhatabının yine emekçiler olacağına iÅŸaret etmektedir.
2020 yılının ilk dokuz ayındaki ekonomik krizin hane halkı gelirleri ve harcamalarını olumsuz etkilemesi ve döviz kurundaki ani artışlar nedenleriyle “vergi hedeflerinde önemli sapmalar” yaÅŸandı. Bu durum harcamalar üzerinden alınan dolaylı vergilerin belirlenen hedeflerin üzerinde artması sonucunu da beraberinde getirdi. Covid-19 salgınının ağırlaÅŸarak sürmesi halinde, 2021 yılında çok daha büyük “gelir kayıplarının” yaÅŸanması, dolayısıyla “vergi gelirlerinde belirlenen hedeflerden ciddi sapmalar” yaÅŸanması kaçınılmaz görünmektedir.
Garantili Ödemelerde Artış
Ä°ktidarın” kamu özel iÅŸ birliÄŸi (KÖÄ°)” adı altında yürüttüÄŸü “müÅŸteri garantili”(!) projelere 2019 bütçesinde 9.7 milyar, 2020 bütçesinde 18.9 milyar TL ayrılmıştı. Kamuoyunun tepkisi nedeniyle Hükümet, 2021 yılında ne kadar garanti ödemesi yapılacağını gizlemek için kanun deÄŸiÅŸikliÄŸi yaptı. Artık hangi alanlarda ne kadar “garanti ödemesi” yapılacağını gösteren “fonksiyonel sınıflandırma” kalemleri bütçede gösterilmeyeceÄŸi anlaşılmaktadır. Ancak 2021 yılı MYB kanun teklifinde bakanlık bütçelerine bakıldığında “garanti tutarlarının” yer aldığı görülmektedir.
Teklife göre, KÖÄ° modeliyle yaptırılan ÅŸehir hastaneleri için 2020’de 10.5 milyar TL olan “kira bedeli” ödeneÄŸi, 2021 bütçe taslağında 16.4 milyar TL’na yükseltilmektedir. Keza Karayolları’nın 2021 MYB teklifinde, “yap-iÅŸlet-devret (YÄ°D)” modeliyle yaptırılan yollar-köprüler-havalimanları-tüneller için “trafik garantileri” karşılığı olarak 14.5 milyar TL ödenek ayrılmaktadır.
Özet olarak; herkese yetecek kadar aşının tedarik edilemeyeceÄŸinin konuÅŸulduÄŸu bu günlerde; 2021 MYB taslağında müteahhitlere, “hizmet karşılığı olmadan” yapılacak bu “garantili ödemeler” için yer alan toplam 31 milyar TL tutarındaki ödenekler, geçim sıkıntısı zirveye varan ülke halkının vicdanını acıtmaktadır.
Program Bütçe Uygulamasına GeçiÅŸ
Yazımızın önceki bölümünde de bahsedildiÄŸi gibi, 16.10.2020 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan kanun deÄŸiÅŸikliÄŸi ile kamu idarelerinde “Program Bütçe Sistemi (PBS)”ne geçilmiÅŸ ve 2021 yılı merkezi yönetim bütçesi de PBS’ne göre hazırlanmıştır. 5018 sayılı Kanun’da yapılan söz konusu deÄŸiÅŸikliÄŸinden önce kamu harcamaları fonksiyonel sınıflandırma düzeyinde tasnif edilirken, yapılan düzenleme ile harcamaların program sınıflandırması düzeyinde tasnif edilmesi benimsenmiÅŸtir.
Analitik bütçe sınıflandırmasına göre “mevcut bütçe tertip yapısı”; kamu hizmetlerinin hangi idare ve birimler tarafından yürütüldüÄŸünü gösteren “kurumsal sınıflandırma”, harcamaların temel iÅŸlevlerine göre gruplandırıldığı “fonksiyonel sınıflandırma”, harcamaların hangi kaynakla finanse edildiÄŸini gösteren” finansman tipi sınıflandırma” ve girdi türlerini gösteren “ekonomik sınıflandırmadan” oluÅŸmaktadır.
PBS ise, söz konusu sınıflandırma türlerinden “fonksiyonel sınıflandırmayı kaldırmakta” ve yerine “program sınıflandırmasını” ikame etmektedir.
Getirilen düzenleme önemsiz olarak deÄŸerlendirilmemekle birlikte, kamu mali yönetiminde temel sorun bütçe yapmak deÄŸil, “bütçeyi usulüne ve amacına uygun ÅŸekilde uygulamak” olduÄŸundan, tek başına “program bütçeye geçilmesi”, bütçenin etkinliÄŸini ve kamu yönetiminde “kaynak israfı” sorununa çare olamayacaktır.
DiÄŸer yandan da, “artık hangi alanlarda ne kadar ‘garanti ödemesi’ yapılacağını gösteren ‘fonksiyonel sınıflandırma’ kalemleri bütçede gösterilmeyeceÄŸi” ÅŸeklindeki endiÅŸelerin yersiz olmasını umuyoruz.
***
[1] Ä°stanbul Milletvekili Aykut ErdoÄŸdu tarafından, Devletin her yıl ödediÄŸi faiz harcamalarını, Strateji ve Bütçe BaÅŸkanlığı verilerini o yılın ortalama dolar kuruna bölerek Dolar’a çevrilerek hesaplanmıştır