2022 BÜTÇE UYGULAMASI ve SONUÇLARI

Ersin DEDEKOCA

Geçtiğimiz hafta Hazine ve Maliye Bakanlığı (HMB), Aralık ayı “Merkezi Yönetim Bütçe sonuçlarını” açıkladı.

Hatırlanacağı gibi ülke, Bütçe uygulamasında en ilginç yıllardan birini yaşadı. 2022 yılında bütçenin hem harcamalar hem de gelir tarafı bir tür patlama yaptı. Enflâsyondaki hızlı yükseliş merkezi yönetim giderlerinde sıçramaya yol açtı. Bu nedenle Temmuz ayında, 20 yıl sonra ek bütçe çıkarılarak, yıllık Bütçe yüzde 56 oranında büyütüldü.[1] Sonuçta 2022 yılı Bütçe gerçekleşmeleri aşağıdaki tabloda gösterildiği şekilde sonuçlandı.

 

Kaynak: HMB[2]

2021 yılında 1.603 milyar TL olan bütçe giderleri 2022 yılında, yüzde 83,4 oranında bir artışla, 2.941 milyar TL’na yükseldi. Bu artışta “faiz dışı giderler” daha büyük pay aldı ve yıllık yüzde 84,9 oranında büyüdü. Faiz harcamaları ise yüzde 71.9 arttı.

 

Kaynak: HMB

Bütçenin ana hatlarıyla bu fotoğrafı, kamunun 2022 yılında harcamalarını olağanüstü artırdığını ve enflâsyonun üstüne çıkardığını göstermektedir.

Diğer yandan, gider artışının enflâsyonun üzerine çıktığı ve üç haneli oranlara yaklaştığı bir mali yılda normal beklenti, “bütçe açığının büyümesi” şeklindedir. Ülke ekonomi yönetiminin de beklentisinin tersine,  2022 yılında “Bütçe açığı” üçte bir oranında azaldı. Bir diğer anlatımla, önceki yıl 201.5 milyar TL olan bütçe açığı, geçen yıl 139 milyar TL’na indi, yani yüzde 31 oranında “iyileşme” yaşandı.

Bütçe sonuçlarında yaşanan bir diğer “olumlu” gelişme de “faiz dışı denge” kaleminde yaşandı. Şöyle ki, 2021’de -20.6 milyar TL “negatif” olan söz konusu kalem, 2022 yılsonunda 171.8 milyar TL pozitife, yani “fazlaya” (Bütçe tahmininin 3 katından daha yüksek) dönüştü. Burada gerçekleşen “iyileşme oranı”, olağanüstü bir şekilde yüzde 932 olmaktadır.

BÜTÇENİN GELİR CEPHESİ

Bütçenin “gelir” tarafını aşağıdaki tabloda ayrıntılarıyla izleyebilmekteyiz.

“Yıllık enflâsyon” Aralık ayında yüzde 64,27 olurken, toplam vergi gelirleri, yüzde 102 artarak, 2.353 milyar TL’na yükseldi. Böylece bütçenin gelir tarafı güçlenince, yüzde 83,4 artan giderler ile birlikte bütçe açığı küçüldü.

 

(*): Temmuz ayında çıkan ek Bütçedeki gelir ödenek tahminleri dâhil.

Kaynak: HMB

• Vergi Gelirlerindeki Yüksek Artış

2022 yılında Kurumlar Vergisi, enflâsyon, ithalât ve Kur Korumalı Mevduat (KKM)’tan elde edilen kârlarla tahsilât rekorları kırmıştır. Ocak-Aralık 2021 dönemine göre 2022 yılının aynı döneminde vergi gelirleri artış oranları”, yüzde olarak aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.

 

Kaynak: Nedim Türkmen, Sözcü[3]

Yukardaki tabloya göre, geçtiğimiz yıl yüzde 102 oranında artan toplam vergi gelirleri içinde ÖTV ve KDV’nin payının, vergi gelirlerinin yüzde 50’sine varmaktadır.

Vergi gelirlerindeki yüzde 102’ye varan olağanüstü artışta ise yükselen enflâsyonun rol oynadığı açıktır. Yıl içinde yüzde 85,53’e kadar yükselen “manşet enflâsyonu”, yüzde 157’ye kadar çıkan “üretici enflasyonu”, satış gelirleri yoluyla kârları ve vergi matrahlarını yükseltmiştir. Böylece kâr artışları kurumlar vergisini artırmış oldu. Kurumlar vergisi yüzde 185 artarak 507 milyar TL’na çıktı ve yüzde 21,5 payla ikinci ana vergi kalemi haline geldi.

Özellikle KKM yoluyla yaptıkları yüksek kârları açıklayan bankalar ile şirketler kesimi yanında,  TCMB’ndan gelen kârın da kurumlar vergisi artışında payı bulunmaktadır.

Fiyat artışları ayrıca ÖTV, KDV gibi “otomatik dolaylı vergileri” artırdı. Daha önce de belirttiğimiz gibi ÖTV yüzde 104,4, yurtiçinde alınan KDV yüzde 41,9 yükseldi. Ayrıca dünyadaki fiyat artışları ve TL’nın değer kaybı nedeniyle ithalâtta meydana gelen büyüme ve ithalâttan alınan KDV’yi yüzde 121 oranında yükseltti. İthalâttan alınan KDV, toplam vergi gelirlerinden aldığı yüzde 24,6 pay ile en büyük vergi kalemini oluşturmaktadır.

Diğer yandan, ülkenin dışa bağımlılığının ve döviz kurundaki artıştan kaynaklı olarak gümrük vergisi tahsilatı da geçen yıl aynı döneme göre yüzde 122,1; ithalde alınan KDV ise yüzde 121,1 oranında artış göstermiştir.

BÜTÇENİN GİDER TARAFI

2022 yılında en büyük bütçe gider kalemleri; 1.126 milyar TL ile “cari transferler”, 615 milyar TL olarak “personel giderleri” ve 310.9 milyar TL ile “faiz giderleri” olmuştur.

 

(*): Temmuz ayında çıkan ek Bütçedeki gelir tahminleri dâhil.

Kaynak: HMB

Geçen yılın Bütçesinde, Temmuz ayındaki ek bütçe ile birlikte toplam “gider ödeneği” 2.831 milyar TL iken, “gerçekleşen bütçe giderleri” 2.941 milyar TL. olmuştur.

Giderlerin irdelenmesine girmeden,  2022 yılı Bütçe açığının özellikle Aralık ayında yükseldiğini hatırlatmakta yarar görmekteyiz. 2022 yılının ilk 11 ayında bütçe açığı sadece 20 milyar TL iken; Aralık ayında 119 milyar TL artarak, 12 aylık sonuçlar itibariyle 139 milyar TL’ na çıktığını görmekteyiz. Bir başka anlatımla, asıl büyük Bütçe açığı son bir ayda ortaya çıkmıştır.

Bu bağlamda, 2022 yılının Aralık ayında, özellikle “personel harcamaları” ile “sermaye giderlerinde (yatırım ödenekleri)”, önceki yıla göre ciddi bir artış olduğu izlenmektedir.

Yine de toplam olarak Aralık ayında bütçe giderlerinde oluşan artışın sadece yüzde 31,3 olduğu görülmektedir. Bu olgunun işaret ettiği husus, Aralık ayında bütçe ödeneklerinde “çok ciddi frene basıldığı” gerçeğidir.

 Ocak-Aralık 2022 dönemine ait bütçe giderleri kalemindeki başat gelişmeleri aşağıdaki başlıklarda toplayabiliriz:

- Faiz giderleri dışında, hemen tüm gider kalemlerindeki artış, 2022 bütçe ödeneklerini aşmış durumdadır.

- Bütçe gider ödenekleri toplamda 110 milyar TL. civarında aşılmıştır.

- Bu giderlere kalemler bazında baktığımızda; mal ve hizmet alım giderlerinin 42, cari transferlerin 48, sermaye giderlerinin 70 ve sermaye transferlerinin de 45 milyar TL tutarında, bütçe ödeneklerinin üzerinde gerçekleştiğini görmekteyiz.

- Ancak, ek Bütçe ile birlikte 2022 yılında yaklaşık 330 milyar TL ödenek öngörülen “faiz giderlerinin”, yaklaşık 311 milyar lira olarak gerçekleştiğini; yani faiz giderlerinde 20 milyar TL tasarruf sağlandığını izlemekteyiz. Ancak bu olgunun temelinde, bu ödemelerin ötelenip ötelenmediği veya ödenek hesaplanmasında cömert bir yaklaşım uygulanıp uygulanmadığının ayrıca incelenmesi gerekir.

2022 BÜTÇE GERÇEKLEŞMESİNE İLİŞKİN DİĞER ÖNEMLİ BAŞLIKLAR

Hiçbir “ödeneği” tutmamış (olumlu veya olumsuz), yıl ortasında ek Bütçe ile yapılan yüzde 56 artışla 1.8’den 2.8 trilyon TL’na yükseltilen 2022 Merkezi Yönetim Bütçesinin uygulanmasıyla ilgili bazı önemli ve şaşırtıcı olgular aşağıdaki başlıklarda toplanmıştır.

• Son Üç Ayda Ne oldu?

Bir yanda, Temmuz ayında arttırılan Bütçede hedeflenen 278 milyar TL’lık, diğer yandan üç ay önceki OVP’de 461 milyar TL’lık “bütçe açığı” hedefine karşın 139 milyar TL’lık gerçekleşme mevcut. Bir başka ifadeyle Bütçe açığı, Bütçe hedefine ve üç ay önceki Orta Vadeli Plân (OVP)’a göre” sapması”, sırasıyla yüzde 50 ve 70 olmuştur.

Bu sonuca göre, Bütçe açığının beklenen GSYH’ya oranı yüzde 1’e inmektedir (AB’nin Kopenhag Kriterlerinden bile olumlu!). 2021’de yüzde 2.7 olan oranın 2022’de yüzde 3.5 olması hedeflenmişti. Bu anlamda hedeften büyük ölçüde sapma izlemekteyiz.

Peki ne oldu da, yılın geride kalan üç aylık döneminde açık hedefi bu kadar saptı ve GSYH’nın yüzde 3.5’inden yüzde 1’ine inildi?

Bu olgunun birinci etkeni, daha önce de bahsettiğimiz gibi, enflâsyonun ve KKM uygulamasının şişirdiği şirket ve banka kârlarındaki yükselişin yarattığı matrah artışı ve vergi tahsilâtı; yükselen kurlara ve yapılan zamlara bağlı olarak artan dolaylı vergi stopajlarıdır. Burada akla gelen ikinci bir olasılık, “seçim ekonomisi” uygulamalarının zamanlamasıdır. Yapılması plânlanan bazı harcamalar yeni yıla ertelenmiş olabilir. Üçüncü nedeni sonraki başlıkta ele aldık.

• Doğalgaz Ödemelerinin Ertelenmesi

Yaklaşık 320 milyar TL tutarında doğalgaz ödemesi yapılmayarak ya da ertelenerek, “Bütçenin 2022 performansı” yüksek tutulduğu anlaşılmaktadır.

Şöyle ki, ülkemizdeki uygulamaya göre, doğalgaz ödemeleri için BOTAŞ’a Hazine’den verilen tutarlar “Borç Verme” başlıklı bir hesapta izlenmektedir. BOTAŞ’a, Kasım ve Aralık aylarında aktarılan bir tutar bulunmamaktadır. Yılın tümünde BOTAŞ’a 126.3 milyar TL gönderilmiştir. Yine uygulamada, doğalgaz ödemeleri sırasında TCMB, BOTAŞ’a döviz satmaktadır. Bu dönemde TCMB’nın yaptığı böyle bir satış da yoktur.[4]

• 311 Milyar TL’nı Yutan Faiz Ödemeleri

Faiz giderleri geçen yıl, 2021'e göre yüzde 71,9 oranında artarak, yaklaşık 310.9 milyar TL’na yükseldi. Faizi düşürüp, bu yolla faiz giderlerini azaltma iddiasıyla ekonomide yeni modeller deneyen Ankara ekonomi yönetimi, tam tersine faiz giderlerinin yüzde 71,9 oranında artmasına neden oldu. 2021 yılında faize 180.8 milyar TL ödenirken 2022 yılında, halkın bütçesinden faize giden para, bir önceki yıla göre130 milyar TL arttı.

Ülkenin 2001 yılından bu yana kamu faiz ödemeleri aşağıdaki grafikte karşılaştırmalı olarak gösterilmiştir. Grafikte de açıkça izleneceği gibi, 2018’den bu yana Hazine’nin faiz ödemeleri hızlı bir tempo ile artmış, 2022’de rekor kırmıştır. Bir başka anlatımla, HMB verilerine göre Türkiye’nin faiz giderleri 2001 ile 2017 yılları arasında yıllık 40 ila 60 milyar TL arasında seyretti. 2019 sonunda 100 milyar TL’na dayanan faiz gideri 2020’de 134 milyar; 2021’de ise 180,9 milyar; 2022’de de 311 milyar TL oldu.

Konunun ironik yanı, bu tür gelişmenin, ülke ekonomi yönetiminin “faiz düşürdüğü” ve bunu bir “model”(!) olarak sunduğu dönemle örtüşmesidir.[5]

 

Kaynak: HMB

Türkiye’nin “birikimli kamu faiz ödemelerine” baktığımızda, yukarıdaki grafiğin bir teyidi olarak ülkenin 2002-2017 yıllarını kapsayan 16 yılda toplam 811 milyar TL faiz ödediğini; Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın tahmin ve programına göre sadece 2022-2023 yıllarında toplam ödenen ve ödenecek faiz miktarının 810 milyar TL olduğunugörmekteyiz.[6]

• KKM’ın Hazineye Faturası 92 Milyar TL Oldu

2022'de Bütçeden KKM sahiplerine toplam 92,5 milyar TL “kur farkı” ödendi. Geçtiğimiz Mart ayında 11.7 milyar TL ile başlayan uygulama, döviz talebini bir süre dizginlemeyi başarsa da, TL’nın yabancı paralar karşısındaki “değer kaybı” geçen yıl yüzde 34’ü buldu.

Bütçede gözlenen 92.5 milyar TL’lık tutar sadece, Hazine’nin yükümlüğündeki kur farkı ödemelerini içermektedir. Bunun dışında, döviz bozdurularak açılan KKM’nın kur farkı ise TCMB tarafından ödenmekte ve tutarını TCMB yetkilileri açıklamamaktadır. Konuya yakın çevrelerce bu tutarın da yaklaşık 70.6 milyar TL tutarında olduğu hesaplanmaktadır. Bu durumda KKM uygulamasının “toplam faturası” 163 milyar TL’ya ulaşmaktadır.

Ülkedeki “en büyük servet transferinin” yaşandığı “yeni ekonomik model” adı altında halka sunulan KKM uygulamasının başlamasının üzerinden bir yıl geçti. Bilindiği gibi Cumhurbaşkanı’nın 20 Aralık 2021’deki kabine toplantısının ardından açıklamalarda bulunarak, bu uygulamayı “yeni bir ekonomik model” olarak duyurmuştu. Açıklamaların ardından USD/TRY kuru bir gecede 18’den, sert düşüşle 12’nin altına inmişti. Varılan sonuç, kamu kaynaklarından bir kesime servet transfer edilmesinin (163 milyar TL) karşılığında, USD/TRY kuru değil düşmek (kamu bankaları vasıtasıyla döviz revervlerinin satılmasına ve BOTAŞ’ın doğalgaz transferlerinin ertelemesine karşın), 2022 yılında yüzde 34 yükselmiştir.

• 2023 seçimleri için 2022 yılında yapılan hazırlıklar

Bu konuyu irdelemek için, 2022 bütçe sonuçlarıyla birlikte bu yıla ait Hazine Nakit Gerçekleşmelerine bakmak gerekir.[7] Öncelikle Hazine’nin “nakit bazlı bütçe açığının” 169.4 milyar TL olduğunu görmekteyiz.

Hazine bu açığı karşılamak adına 2022 yılında net 437 milyar TL borçlanma yapılmıştır. Bunun 75 milyar TL’sı dış, kalan 362 milyar TL’sı ise iç borçlanmadan karşılanmıştır. Yoğunlukla yılın son çeyreğinde yapılan bu borçlanmada net olarak Ekim ayında 99 milyar, Kasım’da 63 milyar ve Aralık ayında da 87 milyar TL temin edilmiştir.

Söz konusu bu borçlanmada, TCMB’nın düzenlemeleriyle bankaların Hazine kâğıtlarını almaya yönlendirilmesinin çok etkili olduğu anlaşılmaktadır. Aynı zamanda bu dönemde borçlanma faizlerin de önemli ölçüde düşmüştür.

Bu uygulama sonucu, net borçlanma ile birlikte 2023 sonunda Hazine’nin kasasında 330 milyar TL kaldığı görülmektedir. Kısaca, Hazine’nin parası olduğu halde borçlanmaya başvurması; “önden yüklemeli” olduğu kadar, “seçimler için nakit hazırlığı” olarak da kendisini göstermektedir.

2023 BÜTÇESİ İÇİN BEKLENTİLER

Baz etkisiyle ve oynanmış rakamlarla da olsa, enflâsyonun 2023 yılında yükselmediği izlenmektedir. 14 Mayıs seçimleri sonrası bu konuda daha etkili sonuçlar görebileceğimizi düşünmekteyiz. Gelecekle ilgi bu beklenti (enflâsyonun düşürülmesinin zorunluluk olduğu),  2022’nin yüksek kâr ve vergi gelirleri artışlarının bir kerelik olduğu ve tekrarlanamayacağı niteliğini yapıştırmaktadır.

Bu durumda, geçtiğimiz yılla aynı veya benzer gelirlerin 2023 yılında sürmesi çok zordur. Ne ithalâtta ne de kurumların kârlarında yüksek artışlar olabilir. Yüksek enflâsyonun sıçrattığı kârlar, fiyat ve ithalât artışlarının yol açtığı yüksek vergi gelirleri, geçen yılın bütçesinde “istisna” olarak kalacaktır.

Buna karşılık 2023 bütçesinin “harcamalar” tarafı, seçim ekonomisi uygulamaları, ötelenmiş ödemelerin yapılması çerçevesinde artarak devam edecektir. Bu durumda ister istemez “bütçe açığı” büyüyecektir.

Buna karşılık yapılması gereken, açığın çok büyümesini önlemek amacıyla seçim sonrasında vergi gelirlerini artırmak veya yeni vergiler koymaktır. Ancak bu da hiç kolay değildir. Çünkü 9 ay sonra yerel seçimler var.

Önümüzdeki dönemle ilgili tüm bu koşullar, 20 yılın en iyi bütçe uygulamasını 2023 için beklememizi engellemektedir. Kısacası, Abdurrahman Yıldırım’ın sözcükleriyle, “2022 bütçesi nasıl şaşırttıysa 2023 bütçesi tersi yönde şaşırtıcı çıkmaya adaydır”.

Ersin Dedekoca                                                                                                                             22 Ocak 2023